中国航油山西分公司接受民航山西监管局安全检查

但实际上，没有任何一个国家的行政程序法，会同时将这些程序要求附加在所有的重大行政决策上。

根据全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法，人民代表的直接选举通常是由各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人，或者由选民或者代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人。另外，切实保障代表享有知情权在更大程度上使得代表履职变得有效且实用。

从民主政治的高度来看，议案在形式上是一个代表或者若干联名代表的个人意志，而在实质上却是人民群体意志的政治表达，是人民民主参与的重要方式。解读职务，可知因职务而产生的权利是职权，不同于一般的权利。[32]在我国，除了人大常委会的正副主任之外，绝大多数人大代表甚至人大常委会的普通委员（包括中央和地方）都是兼任人大代表一职，担任代表是他们的第二职业。[14]如依法应当由地方各级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院等机关或者其他组织处理的问题，不宜作为议案提出。[17]国外议员也有类似现象，如在英国普通议员议案通过率也远远低于政府议案，英国政府议案通过率超过80％,有的年份甚至达到100％，议员提案通过率不足10％。

[18] 总之，从代表提案行为的实际操作层面上看，代表提出议案的积极性较高，但代表提案行为不尽规范，议案的质量并不尽如人意。提案权实质上是人民、议员、国家三者之间实现政治联系的重要管道，是人民通过议员实现对国家最终控制权的依托。但是，答案如果是否定的话，我们自当应该对其加以摒弃。

[56] 因此，按照这个逻辑，在我国，重大行政决策倘若能够满足以下两项条件，我们自当也需要运用行政过程论为其辩护，并努力为其设定法定程序。日本行政过程论所揭示的传统行政行为形式论的根本缺陷在于，行政指导、行政合同、以及一些事实行为，采用行政行为形式论无论如何解释，都不能被算作是行政行为或行政处分，但恰恰立法上只规范行政行为或行政处分，因此才要创生新的理论，从而将行政指导等行为也纳入立法范围。立法者的用心十分明显，就是要通过这些条款，从既有的行政行为体系中剥离出重大行政决策行为，认为凡是没有被现行法调整的决策行为，就是重大行政决策。从某种程度上来说，意图为多个不同种类的重大行政决策行为，设定统一的行政程序规范，恰恰就希望将它们编排在一种行政程序之中。

譬如，《广州市重大行政决策程序规定》和《苏州市重大行政决策程序规定》在排斥条款中，明确将制定规章的行为剔除在重大行政决策的范围之外，[16]但《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》却在例举条款中，明确将其收入在重大行政决策的范围之中，[17]甚至于《湖南省行政程序规定》还特别要求，非但要遵守国务院颁布实施的《行政规章制定程序条例》，并且还要遵守《湖南省行政程序规定》所设定的重大行政决策程序。为此，我国行政法学界曾试图通过实用主义和行政过程论的方法加以补正，但效果并不理想。

[12] 譬如，《湖南省行政程序规定》第31条：本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项：（一）制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划。[45]行政过程论的观察视角是动态的，它注重作出行政行为的整个过程，主张行政法学必须将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，而且应注重统一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。同时，从更为长远的角度来看，将未获调整行政行为至于规章中予以明文，也指日可待。这种方式虽然在一定程度上能够缓解重大行政决策的范围问题，但实际上并不妥当，理由有三： （1）由于作为逻辑起点的重大行政决策的概念内涵并不清晰，因此立法者在排斥条款的设计上仍然是无章可循的，这造成各地立场不一，甚至于会出现截然不同的认识。

相关讨论，可参见王万华：《中国行政程序法典试拟稿及立法理由》，中国法制出版社2010年版，第61-63页。[10] 为了解决这一问题，地方立法者做出了如下两种并不成功的尝试：[11] 1.例举穷尽的方式。因此，为了追求立法上的统一程序观，某些立法者便会选择回避公众参与程序，不对此做具体要求。但实际上，从比较法的观察来看，并非如此。

[30] Richard J.Pierce. Distinguishing Legislative Rules from Interpretative Rules, Administrative Law Review, 2000,52,p.549. [31] 参见张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第555-556页。[22] 因此，仍然窠臼于概念层面对重大行政决策加以刁难，实际上是过于片面的。

[33]《深圳市重大行政决策责任追究办法》、《深圳市重大行政决策专家咨询论证暂行办法》在2014年之前就颁布实施，但2014年12月29日深圳市人民政府突然宣布限牌，与广州相比，留给老百姓的反应时间，改成以分计算等等。因此，在公法的话语体系里，合法性审查将会面临的最大诘难是，将事后监督仍然置于行政系统内部进行，是既当球员又当裁判员的做法，是自我裁判，是行政自制理念的延伸，只能倚重于自律作用发挥功效，显然不能被寄予厚望。

从根本上来说，任何行政行为都会有决策程序，但决策程序本身并不是独立的，决策程序是作为一个过程附带在每一个行政行为之中的，它要么是做出抽象行政行为的决策环节，要么是做出具体行政行为的决策环节，从这一角度上来说，行政决策就是指做出抽象行政行为和具体行政行为的决定，[7]与曾在行政法学概念体系中遭遇过同样处境的行政调查类似，在概念表述上，它或者可以被称为是程序性的行政行为、[8]或者是中间行政行为、或者是事实行为，[9]但绝对不可以像我国现阶段的地方性行政程序规定一样，将其作为一个独立的行为概念，与行政规划、行政立法等等行为之间进行并列的编排，否则，我国现有的行政行为体系就会被打乱，而由此所产生的后果将是无法想象的，尤其是在2014年《行政诉讼法》修改之后，我国行政法学上的行政行为体系仍然需要被行政诉讼所遵从，法院仍然需要按照行政行为体系决定受案范围的现状之下。譬如，在1997年《联邦德国行政程序法》中，有第三章、行政行为和第四章、公法合同的分类，[64]而众所周知，德国行政法主流理论认为行政合同不是行政行为，在汉斯•J•沃尔夫（Hans J.Wolff）、奥托•巴霍夫（Otto.Bachof）、罗尔夫•施托贝尔（Rolf Stober）等人眼中，它只是其他行政法律活动，与行政行为有别。在重大行政决策问题上，较为可行的做法，应该是将其分散在不同的行政行为中，根据不同行政行为的特点，逐一规范，这既可以避免前述立法技术上的主观局限性，同时，也似乎不会对我国既有的行政法体系和行政法学传统造成冲击。本文认为，从对现有行政法学理论的观察来看，试图将行政决策强行塞入行政行为体系之中，并不妥当，原因有二： 1.如上，现有研究认为，行政决策作为一种重要的行政活动，是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为。严格来说，这并不是程序法治所要求的法律制度。譬如，以《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》为例，其第18条规定：重大行政决策事项涉及群众切身利益的，应当公开征求意见。

[69] 穗府办〔2014〕16号，2014年4月15日公布。譬如，我们只需通过简单的观察即可发现，在我国现阶段的地方性行政程序规定中，几乎都千篇一律地为重大行政决策设置了如下程序控制机制：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等等。

[34] 立法实践中，以规范性文件对重大行政决策程序进行规定的，并不少见。……（四）重大政府投资项目……。

（3）一些隐藏在文本背后的立法技术需要我们特别留心，因为它们恰恰会暴露重大行政决策的概念缺陷，这便是被放置在多个地方性行政程序规定中的如下排斥条款——法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项。[68]对此，需要注意两点： 1．目录制度本身并不能彻底解决重大行政决策的概念缺陷问题，它只是一种补充方案，其便宜性体现为： （1）它只是一种配套制度，是附随在诸如《重大行政决策程序规定》之类的文本之后的，更像是一种附件。

譬如，《广州市重大行政决策程序规定》第7条：以下事项不适用本规定：(一)政府规章的制定，地方性法规建议案的拟定。但实际上，没有任何一个国家的行政程序法，会同时将这些程序要求附加在所有的重大行政决策上。但问题在于，在执法实践中，它们一般是不会得到遵守的。[8] 参见皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第501页。

因此，目录制度的独立价值可能十分有限。毋庸置疑，这非但会使原有的制度效果大打折扣，而且也会增加制度实施的成本。

（二）创建用以固定概念外延的目录制度 较为保守的第二种思路，乃是在尊重现行制度的基础之上，创建其他配套制度加以弥补。一旦无法合拍，便会遭到唾弃。

因此，很明显，这一方法可能仍然会造成概念外延的不确定性问题。（4）从我们的观察来看，现行目录制度所列举的重大行政决策事项，仍然是对既有行政行为的重申与复写。

这种区别是天然存在的，它们不可能经由一部行政程序规定就能够得到统一。(五)法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项等等。这其中：第（一）、（二）、（三）项主要对应的是行政立法，只不过，在非法学术语中，人们习惯将其称为政策。[35] 譬如，行政法规和行政规章是行政自制重要的法源（崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，载《法学研究》2010年第1期，第46页）。

而且，从对比较法的观察来看，也没有一个国家的行政程序法，能够完全做到这一点，而毋宁是要区分不同的行政行为，逐个设计不同的程序规范。此类规定意欲表达的基本含义是，如果其他相关法律、法规、规章已经对行政行为的决策程序做了相应规定的，便无需另加规范。

但问题是，它仍然是一种过于虚假的制度设计，原因有三： 1.自我裁判。颇有意思的是，立法者似乎也觉察到了重大行政决策概念内涵难以避免的依附性缺陷。

在行政学的学科背景中，行政决策是可以作为独立概念而存在的，它与行政组织、行政计划、行政领导等概念构成一个庞大的概念群，各种概念之间相互独立、互不交叉，它们之间是可以和睦相处的。[50]【日】藤田宙靖：《行政法I》（总论），青林书院1995年版，第132-133页。